突发事件的国际合作

发布时间：2017-06-16

 突发事件的外溢效应凸显

　　最近几年，中国及周边地区相继发生印度洋海啸、汶川大地震、缅甸“纳吉斯”热带气旋、日本“3莠11”大地震（也称东日本大地震）、曼谷大洪水等重特大突发事件，造成了大量人员伤亡和巨额财产损失。以“3舐11”大地震为例，据日本内阁府统计，截止到2011年10月底，大地震中死亡、失踪19752人，受伤5940人，仍有124000人生活在临时安置场所，全部毁坏的建筑物118480户，半毁坏179704户，经济损失约169000亿日元。另外，2011年10月份，受曼谷大洪水的直接影响，丰田、尼康、东芝等日本企业在泰国的大部分零部件和组装厂纷纷停产、减产，导致其相关主要工业制成品产能下降，使日本经济雪上加霜，2011年日本贸易收支出现了24927亿日元的逆差，这是自1980年以来日本首次出现贸易逆差。

　　需要注意的是，近年来重特大突发事件对其他国家和地区的经济社会、生态环境、国际关系等领域的冲击和影响更加明显。受大地震影响，日本福岛第一核电站发生事故后，韩国、中国、台湾等国家和地区相继开展环境辐射监测评估，并对本区域的原子能设施进行安全检查，德国政府甚至宣布将在2022年前逐步完成核电站的关闭工作，成为首个关闭所有核电站的主要工业国家。日本原子能研究院最近发布的评估报告认为，福岛核电站一号机组的堆芯已经熔毁，将对周边地区的海洋生态环境造成不确定性影响。还有，日本政府未在第一时间公布核事故信息，国际社会对日本政府透明度、公信力普遍产生质疑，包括美国在内的西方国家纷纷要求本国在日公民撤离至比日本政府规定的更远地区。美国、加拿大、澳大利亚等许多国家还采取了对由日本进入本国港口的船只进行辐射检查，限制或禁止相关地区的日本食品等措施。另外，也给周边国家和地区短时间内造成一定程度的社会恐慌，如在中国一些地方出现了“食盐抢购事件”。

　　应对突发事件成为国际合作的新动力、新主题

　　据世界卫生组织的专家估算，仅仅在过去的一个世纪内，重特大突发事件造成财产损失总共增长15倍，而从70年代到90年代之间人员伤亡更是翻了两番。重特大突发事件的外溢效应凸显了加强国际合作的必要性和迫切性，成为当前国际合作的新动力、新主题。联合国在1987年12月第42届大会上，将上世纪90年代定为“国际减灾十年”，通过了“依靠国际协调行动来大幅度降低全世界特别是发展中国家的自然灾害导致的损失”的决议。1994年5月，由联合国主办的国际减灾十年中期回顾会议通过了《建立更安全的世界的横滨战略和行动计划》，强调了在灾害管理中加强国际合作的重要性。1999年联合国经济社会理事会通过了E/1999/L.44号决议，呼吁全世界“通过把减轻灾害风险工作综合到可持续发展中这一方法，继续进行防灾减灾和风险管理”。2005年召开的联合国减少灾害问题世界会议，强调必须持续开展国际和区域对话和讨论，以建立信任、团结并致力于改善预警系统和减少灾害。联合国秘书处2005年报告特别指出，世界各国各地区的风险管理战略必须考虑到当代重特大突发事件风险造成的越来越严重的跨国、跨区域的后果。

　　欧盟把共同应对重特大突发事件作为国际合作的重要议题。其前身欧共体于1992年成立了欧共体人道主义援助办公室（ECHO），2010年2月，更名为人道主义援助与民防总局，专门负责欧盟的重特大突发事件的预警监测、应急响应协调、信息共享、人员培训等，并向重特大突发事件的受害者提供人道主义援助。2003年，欧盟建立了共同的应急沟通和信息系统（CECIS），该机制负责动员和协调欧盟成员国及邻国的应急支持和救援工作，其常设机构——监测和信息中心（MIC）机制，能够保证无间断的信息交换、共享和研判，能够迅速为专家、应急救援组织等提供支持和服务，还能够保证每天24小时连续响应。目前，欧盟建成了E—Risk系统，该系统是以卫星宽带传输技术为基础的，用于支持灾害管理的一种应急联动系统，能够支持针对洪水、海啸、地震、火灾、核泄漏、恐怖事件等重特大突发事件的应急处置。另外，2009年11月30日欧盟理事会通过的关于建立欧盟内部灾害防范共同框架的决议，强调灾害和风险的识别与分析、影响分析、风险评估与风险矩阵、情景发展、风险管理方法以及定期检查是欧盟重特大突发事件防范的共同框架和成员国政府的突发事件防范政策的主要组成部分。汶川大地震后，欧盟还把开展重特大突发事件风险管理作为与发展中国家合作的重点，2010年欧盟支持非洲、东盟、中国等国际组织和国家合作，包括开展重特大突发事件应对方面的人员培训、国际交流、案例研究等内容。

　　亚洲地区是重特大突发事件集中地区，相关方面的区域合作不断增强。据瑞士再保险公司统计，从2001年至2010年，仅亚洲地区的灾害遇难人数就超过世界的85%，平均灾害次数约全世界的52%。印度洋海啸后，东盟区域国家更加意识到加强针对重特大突发事件国际合作的紧迫性，东盟各国于2005年7月在老挝万象签署了《东盟灾害管理与应急响应协定》，旨在促使成员国建立国内灾害应急管理标准工作程序，界定了灾害管理合作的目的、范围与合作的原则；2006年东盟地区论坛（ARF）部长会议主席声明中指出，澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚、美国与中国自愿承担相关灾害应急合作的协调工作，同年，ARF通过了《灾害管理与应急响应宣言》，确立了应急合作的主要原则，各成员国承诺把突发事件预防、应急响应与救助、能力建设作为三大方向。在汶川大地震中，国际救援队有8支，这是中国政府首次接受国际救援队。在日本“3謠11”大地震中，163个国家、地区及43个机构声明提供援助，日本政府接受了28个国家、地区、机构的救援队，接收了92个国家、地区机构的捐款。2011年5月，中日韩举行了第四次中日韩领导人会议，会后发表的《第四次中日韩领导人会议宣言》中，中日韩领导人一致认为，发生在一国的灾难不仅给该国，也给其他两国带来同样的痛苦；三国愿尽最大努力进行合作，加强防灾救灾能力建设，并强化灾难发生时的援助体系。

　　当前，重特大突发事件的国际风险日益增加，对世界的和平与发展构成严重挑战。同时，由于共同应对重特大突发事件，事关各国人民的共同利益，更容易赢得广大受援国的好感和认同，扩大在国际事务中的发言权和主导权，找到国际合作的契合点，现已成为美国、欧盟、日本等国家和国际组织塑造良好形象、改善对外关系、发挥国际和地区影响力的重要渠道和方式。对中国而言，积极参与国际重大救援活动，加强相关领域内的应急管理国际合作，有利于更有效保护中国越来越广泛的海外利益，有利于展示负责任大国的国际形象，有利于营造和平稳定、合作共赢的国际环境。