邹积亮 杨永斌：突发事件风险分析 欧盟国家的做法

发布时间：2017-06-16

风险管理是突发事件预防与应急准备阶段的工作重点，风险管理流程中风险分析环节是极为重要、较为复杂的步骤。我国的风险分析工作尚处于起步阶段，风险关口前置需要加强风险分析工作。欧盟国家目前已经开展了大量的风险分析理论研究与实践工作，归纳总结出较为典型的欧盟国家风险分析工作的特点与经验，从而为我国开展风险分析工作提供一定的借鉴。

　　突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，突出强调风险关口前置，这是当前我国应急管理工作有待进一步提高的重要环节。目前，无论是国家层面，还是地方层面，我国的突发事件风险分析工作尚处于起步阶段。本文重点介绍德国、荷兰、奥地利、英国等欧盟国家风险分析实践情况，通过对国外风险分析方法与实践经验的探讨，以期为我国开展突发事件风险分析工作提供有益的借鉴。

　　一、欧盟国家突发事件风险分析现状

　　美国学者海恩斯（Haynes）最早提出风险的概念，对风险进行了分类，并对风险的本质作了分析。有学者将风险定义为一个群体对危险的认知，把风险看作一种非物质特性，视为一种社会建构；也有学者把风险看作物质特性，强调了风险的可计算性和可补偿性，带有明显的经济学意味。欧盟国家目前所开展的风险分析工作，多是从第二种观点出发，遵循成本——收益的逻辑，分析风险事件造成的损害或者伤害及其发生的可能性。

　　德国在联邦层面和州县层面相继开展了风险分析工作。德国联邦公民保护与灾难救助局（BBK）于2010年9月发布了《公民保护中风险分析的方法》，作为联邦和州县开展风险分析工作的指导性文件。该方法试图运用统一手段来评估各类风险事件的风险等级，从风险事件发生的可能性及损害规模两个维度衡量风险水平，将各类风险置于同一张风险矩阵图中，并基于地理信息技术绘制风险地图。

　　如何衡量风险事件可能带来的损害规模是《公民保护中风险分析的方法》的重点内容之一。该方法认为风险事件可能会对人（死亡、受伤、需要救助等）、环境（生态保护区、农业用地、河流、地下水等）、经济（物质损失、后续损失、经济成果的损失、商业收入的损失等）、基础设施供应（供水、供电、燃气、通讯等）、非物质（公共秩序、政治生活、社会心理、文化遗产等）五个领域造成损害，通过对每一领域分设相应的衡量指标，对每一指标设定五个等级并确定不同等级的界限值，从而分析风险事件对该指标可能造成的损害等级，最后将所有指标的损害等级进行加权汇总，确定风险事件可能造成的损害总水平。风险事件发生的可能性则依据历史数据进行概率推算或由专家进行经验判断来确定相应的等级。在联邦层面上，依据历史数据假想了一个席卷全德的飓风灾害场景，分析了飓风灾害在全德各地的风险水平，形成了全德飓风灾害风险地图。在州县层面上，下萨克森州的汉诺威地区、北威州的科隆市、巴伐利亚州的罗森海姆地区都在以《公民保护中风险分析的方法》作为指导，结合本地区的实际情况，对该方法进行调整与完善，开展风险分析工作。

　　荷兰于2009年10月发布了《荷兰国家安全战略下场景、风险评估与能力的综合运用》，该文件中所规定的风险分析方法同德国联邦公民保护与灾难救助局所发布的方法在框架上基本相似。该方法重点突出了如何确定不同类型的风险事件发生的可能性，对于有历史数据作为支撑或有历史事件作为参考的风险事件，可以依据历史数据或历史事件来确定其发生的可能性；而对于无依据可循的风险事件，则从突发事件的引发机制出发，区分蓄意行为与无意行为导致突发事件两种情形，分别运用图解法确定风险事件发生的可能性，这样的细分处理提高了确定风险事件发生概率的可操作性。同时，该方法从领土、人、经济、生态、社会与政治五个领域来评估风险事件可能带来的损害规模，对每一领域评价指标的等级界限值设定方法较德国更为细致。依据这一方法，荷兰对国家层面的各类风险进行了分析与评估，形成了2008年国家风险矩阵图。

　　奥地利蒂罗尔州所采取的风险分析方法同德国、荷兰有所不同，该州主要依托专家力量，通过组织专家依靠专家的风险评估经验进行会商，对风险事件发生的可能性及损害规模进行评级。该方法注重实效并具有较强的针对性，整个风险分析工作的人力与资金投入较小，风险分析结果同当地实际情况切合得较为紧密，具有很强的说服力。蒂罗尔州下属279个乡镇均采用标准化的专家评估方法，以确保分析结果可以相互比较。同时，蒂罗尔州还建立了风险信息系统，该系统集成了风险分析、风险评估、应急队伍分布、应急资源调度、应急策略生成等多方面内容，对各类数据进行定期更新，实现了动态风险管理。

　　英国较早地同时在国家层面与地方层面开展风险分析工作。英国在进行风险分析工作时主要采用定性分析方法，从人的健康、社会秩序、经济损失、环境影响四个角度评估风险事件可能带来的影响，采用专家打分方法评定风险事件的损害水平。英国每年都对国家层面所面临的各类风险进行分析评估，绘制风险矩阵图，并同上年度进行对比分析，就各类风险水平变动情况做出说明，依据风险分析结果提前做好应对措施。在地方层面上，风险分析工作主要由地方御灾力论坛（Local Resilience Forum，简称LRF）承担，其风险分析方法同国家层面所采用的风险分析方法相近，各个郡、自治市定期在辖区内开展风险分析工作，形成风险登记手册并不断更新，绘制风险矩阵图。

　　二、欧盟国家突发事件风险分析特点

　　除了上述的德、荷、奥、英四国的风险分析实践，其他欧盟国家如意大利、法国、丹麦、瑞典、芬兰等国都在开展风险分析理论研究与实践工作，欧盟国家在风险分析实践中呈现出较为明显的特点。

　　1.将风险分析纳入立法范畴，并制定与颁布配套实施文件。德国于2009年9月修订完成的《德国公民保护和灾难救助法》第十八条第一款明确规定“在与各州的共同努力下，联邦政府要开展全国范围内的风险分析”。荷兰将风险分析工作纳入法律规定，并于2009年10月发布《荷兰国家安全战略下场景、风险评估与能力的综合运用》，作为开展风险分析工作的指南性文件。英国于2004年制定的《国内紧急状态法》，该法第二条第一款第一项规定“经常评估突发事件发生的风险”，第二项规定“经常评估突发事件风险以确保个人或团体履行其职责是必要的或者行之有效的”。2005年11月英国发布了《应急准备》作为《国内紧急状态法》的配套实施指南，文件中明确规定了如何在国家层面和地方层面开展风险分析工作。

　　2.将风险分析作为综合风险管理的重要环节，明确风险分析的目标。风险分析是风险管理流程的重要环节，综合风险管理包括风险识别、风险分析、风险评价、风险处置、风险沟通与监测等多个环节，而风险分析是整个风险管理流程中最为复杂、最为关键的一环。从欧盟国家风险管理实践中可以看出，各国纷纷将工作重点集中在风险分析上，在实践中不断改进风险分析方法，并且借助于大量的技术手段来保证风险分析结果的客观性与准确性。

　　3.开展风险分析实践的跨域合作，加强风险分析的合作与交流。风险分析工作的跨域合作不仅体现在一国范围内不同地区、不同层级的交流与合作，如德国州县层面的三个风险分析试点地区相互交流风险分析工作经验，联邦同州县共同就风险分析方法所做的探索与改进。同时，风险分析工作的跨域合作也体现为跨越国界的交流与合作，目前德国与奥地利两国在边界开展跨越国界的风险分析合作项目。德国的巴伐利亚州与奥地利的蒂罗尔州分别选择两个镇作为跨域风险分析合作的试点地，双方实现了风险信息的双向交流，分别采用不同的风险分析方法进行风险评估工作，通过实践对两种风险分析方法的优缺点加以比较，结合各自的实际情况对风险分析方法进行改进。

　　4.建立风险分析基础数据库，基于地理信息技术绘制风险地图。欧盟各国都建立了较为完备的风险信息数据库，对历年来的主要自然灾害（洪水、风暴、森林火灾、滑坡、地震、干旱等）和人为灾难（危险化学品泄露、建筑物倒塌、爆炸、火灾、溢油等）进行了详细的记录分析，包括事件发生时间、影响范围、人员伤亡、经济损失等。欧盟国家依靠这些历史数据进一步开展风险分析工作，建立风险信息数据库，并依托地理信息技术尝试建立风险地图，使得各类风险、各级风险的分布情况更加直观化，利于风险管理者、政策制定者等利益相关人员进行决策。

　　三、欧盟国家突发事件风险分析对我国的启示

　　通过对德国、荷兰、奥地利三国风险分析实践的考察，结合其他欧盟国家在风险评估领域的理论研究与实践工作，当前可以从多个方面进一步改进我国的风险分析工作。

　　1.制定与颁布风险评估配套文件，推进实施标准化的风险分析操作流程。风险分析立法工作是奠基性和权威性的工作，我国2007年颁布的《突发事件应对法》第五条明确规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”，第二十条规定“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估……省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估……”。尽管法律上已经做出明确规定，但我国尚未就如何实施风险管理工作，如何推进风险分析实践提出标准化的操作流程与方法，缺少相关的配套性文件来推进相关工作的有效开展。因此，目前亟需制定与颁布统一的风险分析方法与操作流程，推出突发事件风险评估国家标准，作为风险评估工作的指导性文件。

　　2.提高公众风险意识，加大对风险分析工作的支持力度。当前我国突发事件应急管理体系已经基本建立，但风险分析工作有待加强，亟需通过推进风险分析工作，最大限度地减少可避免风险，同时为不可避免风险做好准备。各级政府、各部门、各行业要树立风险意识，将风险分析纳入常态管理工作，设置风险分析专项经费，为风险分析工作提供财力保障。要把风险分析作为灾害管理的重要组成部分，同防灾减灾能力建设、应急处置能力建设紧密结合，弥补风险水平与应对能力之间的缺口，优化与完善突发事件应急处置预案，追求应急管理的无急可应与有急必应的更高境界。

　　3.积极探索风险分析方法，推进各地各行业风险分析工作的交流与合作。突发事件风险分析作为专业性与综合性较强的基础性工作，需要综合各地各行业的有益经验，及时改进与提高风险分析方法。通过对欧盟国家风险分析实践的考察，我们认为风险分析方法应坚持定量分析与定性分析相结合的原则，尤其是当前我国的统计工作有待进一步加强，一些指标数据的获取较为困难，需要借助于专家力量进行一定的定性分析。同时，欧盟国家所采用的风险分析方法是在实践中不断地改进，如怎样计算风险事件可能造成的间接经济损失对发达国家而言也是一大挑战，风险分析工作不会一蹴而就，应该是一个长期动态的过程。我们通过综合分析不同地区、不同行业所采取的各种风险分析方法的优缺点，结合自身实际情况不断改进风险分析方法，形成能够适合不同地区、不同行业、不同事件类型的综合风险分析方法。

　　4.加强风险分析管理系统的整合与完善。目前国内分部门、分行业开展了风险隐患排查、风险分析评估工作，尽管有些部门所采用的风险分析方法较为简单，其风险分析结果的科学性、准确性有待进一步商榷，但以往的工作成果应该成为我们开展全面风险分析工作的重要基础。目前已经建立的一些风险分析与风险管理系统，主要分布在安监、环保、国土、地震、气象、农林水利等多个部门，这些部门所掌握的风险信息缺乏沟通与共享，亟待整合。可以借助专业机构力量，将分散的风险信息数据进行整合，并运用综合风险分析方法对评估区域内的各类风险数据进行补充、修订与完善，建立起综合风险信息数据库，并对风险信息进行定期更新，实现信息动态化管理。在风险信息数据库的基础上，以地理信息系统为基础，绘制风险地图，以使风险管理部门、政策制定者、非盈利组织、利益相关者在风险应对措施上达成共识，从而为灾害应对做好充分准备。

　　（邹积亮系国家行政学院应急管理培训中心讲师；杨永斌系国家行政学院正处级秘书）