印度灾害知识管理发展探析

发布时间：2017-06-16

印度位于南亚次大陆，是世界四大文明古国之一，国土面积为297.4万平方千米（占世界陆地总面积的2.4%），全国人口约10.9亿（2005年统计），居世界第二位。作为世界上最大的发展中国家之一，印度需要以不足全球四十分之一的土地养活超过世界六分之一的总人口。印度所面临的各类灾害威胁的形势十分严峻：大约57%的国土易受地震侵害，28%的国土易受干旱侵害，12%的国土易受洪水侵害以及8%的国土易受暴风侵害，而且，各种形式的人为灾难也防不胜防。据统计，印度每年平均有超过一百万间的房屋在各种灾难中受损，并伴随大量的人员、经济和其他各种损失。可以说，各种灾害给印度的经济和社会发展带来了重大影响。


        在经历了一次又一次的重大灾难考验，特别是在遭遇了2004年底造成印度全国1万多人死亡、近6 000人失踪、直接经济损失达12亿美元的印度洋海啸事件后，印度政府对突发事件的防范和应对的重视程度有了显着提高，在如何利用现代信息通信技术提升应急能力方面作了很多有益的探索。建设灾害知识管理系统，实现灾害知识管理是印度实现灾害管理创新的重要表现形式，取得了很好的成效，对我国正在大力推进的应急管理体系建设具有借鉴意义。


       一、印度灾害知识管理的发展背景

        印度灾害知识管理系统的建设根植于应急管理的实践需要，而且是在对知识管理的理论进行深入研究后展开的，是知识管理的理论与灾害管理实践融合发展的一个典型例子。


        （一）印度灾害知识管理的现实需要

        由于独特的地形和气候特点，印度次大陆容易遭受不同类型的自然灾害，加上由于人口众多、城市化进程的加快，印度变得越来越容易遭受自然灾害的攻击，多年来灾难的发生及其损失一直在增加。在长期的应急管理实践中，印度各地各级政府尽管在应急装备和技术应用方面有了很大投入，整体水平也有了大幅提升。但是在信息的协调和共享上仍然存在很大差距，特别是在处置一些成因复杂、技术难度高的突发事件时，由于灾害工作者的知识和经验局限于个体或者机构的范围内，无法在紧急状态下作出科学、有效的应对决策，不少突发事件因此而处置失当，造成不可挽回的生命和经济财产的损失。


        大量的应急实践使印度政府深切地认识到，必须建设一个有组织的公共平台来收集、整理和分享这些知识，并为政府部门中的政策制定者和各级行政管理机构（国家、州、区、分区以及社区）中的灾害管理者之间建立一个多功能的接口，让参与各方能够通过这一公共平台获得全范围的应急决策知识和信息支持。为此，印度内政部国家灾害管理局提出了建设一个灾害知识网络平台的构想，以促进交互，并能够为各相关部门和人员提供充分的知识交流和信息共享创造条件，以期能够为全面提升应急管理能力和水平提供基础性保障和战略性支持。


        （二）印度灾害知识管理系统建设的理论基础

        所谓知识，简单地说，就是人们在长期的实践活动中逐渐积累起来的各种认识和经验的总和。知识可以用来指导执行任务、解决问题和制定政策等，可以说知识是知识主体所拥有的一种内在的、抽象的资源。政府灾害管理部门所拥有的知识资产，既包括储存在灾害管理人员头脑中的各种远见、经验与智慧，也包括隐含在政府组织管理以及应急过程中的程序、方法和技术的集合等。把知识书面化，将隐含于个人头脑中的无形知识转变成有形知识，形成一个可管理、再生、传播和共享知识的过程就是一个对知识加工管理的过程。早在半个世纪前，英国学者迈克尔·波兰尼就在建立知识创造模型的基础上给出了对知识的解释。他将知识划分为三种类型：显性知识、隐性知识和内隐知识。显性知识是指已经确定了的没有任何疑义的知识。由于它可以被记录，因此也称为“法典知识”或者“正式知识”.隐性知识是指可理解的、暗示存在的但还未被说明的知识。换句话说，它是非正式的、经验性的、难以捕捉和分享的，是不能被表示的知识。内隐知识是指可以被表达但还没有被表达的知识，这种知识通常被认为是存在于个人头脑或社会关系中。


        日本学者野中郁次郎等把知识分成为内隐知识和外显知识两种形式，并在此基础上提出了两类知识相互转化的SECI模型，即知识转化具有Socialization（社会化）、Extenlalization（外部化）、Combination（联合化）和Internalization（内在化）四种方式。社会化方式是指内隐知识向内隐知识转化，即通过社会化的方式使他人共享内隐知识的过程。外部化方式是指把内隐知识转化成外显知识的过程，它一般通过一定的技术手段将组织成员拥有的内隐知识表达成词语、概念、形象化的语言或者图像等。联合化方式是指把分散的、独立的外显知识转化成系统的、综合的外显知识的过程。内在化方式是指当新的外显知识为组织共享时，组织成员把这种知识转变成内隐知识的过程。四种转化方式参见表l.


        知识管理是指知识主体对知识资源进行收集、组织、创新、扩散、利用和开发的一系列连续动态的管理过程，它的目的是运用组织所具有的群体智慧提高自身的创新和应变能力，以满足应对和处置各类突发事件的决策需要。一个完整的知识管理过程，可分为以下八个步骤：一是发现知识，即通过各种渠道发现新的知识点；二是获取知识，即对已经发现的知识点对其进行规范化、系统化，通过编码的方式能更好地为相关人员所掌握和使用；三是评价知识，即对已经获得的知识作出恰如其分的评价；四是储存知识，即对已经形成的各种知识通过多种形式予以储存；五是共享知识，即通过网络等手段和工具促进知识的共享和传播；六是应用知识，即采取切实有效的措施鼓励知识的深层次应用；七是创造知识，即通过诸如专题研究、专门实验、学习考察、现场实践等方式创造出与应急管理发展息息相关的新知识；八是知识应急，即通过对政府灾害管理部门和专门人员进行全面的知识武装，以实现灾害管理的科学化和知识化。


        从本质上来看，知识管理就是在正确的时间、正确的地点获得正确的知识，以形成正确的决策。灾害知识管理就是在灾害管理的防灾、整备、应急和灾后恢复的各个阶段，在所需要的时间、所需要的地点，获得所需要的知识支持，实现知识化的灾害管理。


        （三）印度灾害知识管理系统的建设思路

        在印度，与灾害管理相关的各种知识，包括灾害管理各个环节的业务性知识以及灾害管理计划、政策和指导方针等。指导性知识在长期的应急实践中都得到了较好的利用，但是，由于缺乏良好的知识共享机制和有效的业务系统作为依托，使大量的应急知识分散在各个部门或专业人员之中，特别是灾害管理的经验、方法基本是作为隐性知识的形式存在于个体之中，致使每年都有数百万的民众因为得不到及时、可靠的知识支持而遭受严重的灾害侵袭。面对这样的现实，印度政府充分意识到了加快知识管理系统建设的重要性和迫切性。在内政部的领导下，印度中央政府、地方政府、非政府组织、研究与教育机构围绕灾害知识管理的目标，齐心协力推进覆盖全国的灾害知识管理系统的建设和运行。


        为了加强对各相关机构信息的共享和知识的管理，印度政府认为非常有必要将相关的组织、机构与社会公众通过网络形成紧密的联系。总体思路是，借助这些机构的网络共同创建一个公共的平台，使各个机构的利益相关人和社会公众能够捕捉、组织、分享和重新使用灾害管理中所产生的知识。而且，这一网络可使用各种手段使政府、各类机构和社会公众“整合”到一起。    

        二、印度实现灾害知识管理的主要做法
 
        在印度内政部、联合国开发计划署“国家灾害风险管理”项目的共同主持下，建立知识网络，使主要的政府机构、政策制定者、灾害管理者以及来自工程学、建筑学、规划学、地震学、水文地理学、农学和社会学的专家能在一起交换信息和工作以减少灾害风险的倡议得到了正式的部署。这一倡议的目的是连接所有的政府部门、法定机构、科研组织/机构以共享各方面专家的专门知识。知识交换的具体形式包括面对面的交互、专题学术讨论会、经验性的文件以及通过互联网门户网站分享等手段来推进。

        （一）知识管理环境的营造
 
        为了形成一个实践社区，就必须将项目的参与者连接起来，并提供一个协作平台。这一协作平台以电子平台的形式来实现，以方便项目参与者的交互。这一系统以激励为基础，并向相关各方提供各种工具、决策支持系统和监测系统。按照印度内政部的安排，灾害知识管理协作平台的第一期纳入连接计划的参与者包括：

        ·35个州或地区的政府灾害管理部门的灾害管理执行人员；
 
        ·NPCBEERM（国家“地震风险管理工程师能力建设”）项目，包括11个国家资源机构以及全部35个州或地区总共约125个州资源机构；
 
        ·NPCBAERM（国家“地震风险管理建筑师能力建设”）项目，包括7个国家资源机构以及全部35个州或地区总共约110所学院；
 
        ·17个州中的38个城市的“城市地震脆弱性降低”项目的执行人员；
 
        ·所有在4级或5级地震带从业的国家地震减灾项目的执行人员；
 
        ·国家飓风减灾项目的执行人员。

        除此以外，在第一阶段，这一网络还将连接由国内500多个机构组成的印度全部的政府项目合作伙伴。下一阶段的重点是持续促进各种网络的演进和优化，比如包含所有州灾害管理部门的州网络、包含在印度的所有行政培训机构以及灾害管理领域其他培训机构的培训网络等，都将在下一阶段接入到这一网络中来。图1为印度灾害知识网络结构图。

        （二）灾害知识网络在印度灾害管理中的主要作用
 
        印度灾害知识管理网络开通后，在实际的应急管理工作中发挥出了十分明显的成效，具体表现在以下几个方面：

        一是政府灾害管理部门能更加及时有效地获得相关部门的应急知识支持，有利于作出科学合理的应急决策，政府灾害管理部门也因此变得更有能力。

        二是可以有效地整合原来散落在各政府组织、研究教育机构和个体中的各类应急知识，有利于形成整体的应急知识资源。

        三是通过应急知识网络的应用，可使政府和社会的各类应急资源和服务得到更好的评估。

        四是可加强对目标对象的监控，实现对各类关键目标和敏感对象的在线动态及时的监控。

        五是促进了政府在应急管理领域与社会各界及其公众的广泛合作和交流，对全面提升政府和社会的应急能力有着重要的推动作用。

        （三）知识门户网站建设
 
        印度政府灾害知识管理系统包含有一个门户网站，用以促进网络成员之间的知识协作。灾害知识管理门户网站不仅是用以提供捕捉、获取和组织知识的工具，而且它还是一个提供用于寻找和分享知识的便利工具。

        灾害知识管理门户提供了十分全面的知识协作工具以及基于激励的工具，包括：

        ·合适的进入通道和使用的便利性；
 
        ·项目监控以及方法分享工具；
 
        ·成员分散化的内容管理的工作空间；
 
        ·强大的搜索引擎；
 
        ·适当的解决问题的论坛；
 
        ·文件管理系统；
 
        ·全面的内部网络电子邮件群组。

        其他为网络成员创建激励的服务包括：

        ·“印度政府”灾害管理项目监测工具；
 
        ·灾害风险管理项目监测工具；
 
        ·NPCBEERM（国家“地震风险管理工程师能力建设”）项目/NPCBAERM（国家“地震风险管理建筑师能力建设”）项目的监测工具；
 
        ·应急联络管理系统；·区域灾害管理计划数据库；
 
        ·--灾害及脆弱性地图；·家以及资源机构用来设计和更新内容的独立工作空间；
 
        ·方便内容更新的自动化的门户管理。

        灾害知识门户网站在广域网上运行并且通过接入等级来控制的。不同网络中的用户可在此网站中分享他们的项目情况和进展。门户可采集各种项目所形成的成果，例如灾害管理计划、各种手册、文件、报告和人力资源培训工具等。网站也包括电子邮件和论坛的数据服务器，网站可以进行记录和交互。

        灾害知识管理门户中还拥有各种组件和电子邮件数据服务器，以方便网络成员间的讨论和互动。
 
        三、结论与借鉴利用现代信息通信技术，构建灾害知识管理系统，实现灾害管理的知识化和电子化，既是政府全面提升应急管理能力和水平的有效途径，也是社会各界更有效地参与应急管理工作的必然要求，代表着现代应急管理发展的方向和趋势。印度在经历一次又一次的灾难考验后，充分意识到知识管理的理念和技术在灾害管理全过程应用的重要性，并通过构建全国性的灾害知识管理系统，在取得灾害管理模式新突破的同时，也为灾害管理知识资源的开发和利用，进而为开创灾害管理的新局面提供了坚实基础。印度在灾害知识管理方面所走过的道路以及所取得的经验对同作为发展中国家的中国而言，有着重要的借鉴意义。

        第一，我国所经历的大量灾害管理的实践表明，加快灾害知识管理系统的开发，促进灾害知识管理的发展和应用，对全面推进我国应急管理体系的建设，提升政府整体的应急管理能力和水平有着重要的意义，各地各级政府部门在观念上对此应予以高度的重视和关注。

        第二，灾害知识管理是一项复杂的系统工程，必须依托政府的“强势”部门进行主导，否则就很难得到实质性的推进。印度的灾害知识管理是在政府内政部的竭力推动下才得以有序推进的，没有政府主要部门的统筹规划和有机协调，就无法取得这样的成效。印度的经验告诉我们，有计划、有步骤地推进灾害知识管理的发展应该成为国家应急管理体系建设不可或缺的组成部分，必须加强顶层设计、科学引导、整体推进。

        第三，完善灾害知识管理系统运行机制的建设对确保灾害知识管理的成效十分重要。由于实现灾害知识管理必然要真正的作用。

        第四，灾害知识管理系统建设应坚持整合和创新相结合的道路。对我国各地、各级政府部门，灾害管理的各种知识资源可以说已经具备了比较大的“量”,只不过存在着分散化、非编码化和非电子化等诸多问题，开发和利用的程度还相当低，也就是说，灾害知识资源的“质”与应急管理的实际需要还存在着很大的差距。面对这样的现实，首要的任务是要充分利用现代信息通信技术对“存量”的知识资源进行整合和盘活，发挥其应用的作用。在此基础上，必须积极鼓励灾害知识资源的创新性开发，并在灾害知识创新激励机制、共享协作机制、互动服务机制等方面有新的突破，形成良性的可持续发展机制，这样就既能促进灾害知识资源不断地得到丰富和完善，又能促进灾害知识资源的深层次开发和利用。

        第五，立足长远，引导灾害知识管理的螺旋式上升。从应急管理的发展要求来看，实现灾害知识管理是一个长期演进的过程，只有起点，没有终点，必须从长计议，一步一个脚印地推进，促使其螺旋式上升。

        无论是印度还是中国，都是世界最大的发展中国家，在灾害管理方面所面临的挑战具有一定的相似性，加快灾害知识管理系统的开发和应用，实现灾害知识管理又好又快发展，都有着十分重要的意义。印度作为先行者，在灾害知识管理方面已经积累了不少可贵的经验，对我国灾害知识管理的健康、有序发展，必然会起到很好的借鉴作用。

        作者简介：

        姚国章，副教授，南京邮电大学经济与管理学院硕士研究生导师，南京邮电大学电子政务与应急管理研究中心主任。