德国应急管理培训体系的特点与启示

发布时间：2017-06-16

2009年5月17日至30日，笔者作为中德应急管理合作培训项目成员之一，奔赴德国进行了为期两周的应急管培训学习。学习期间，德国应急管理培训体系给笔者留下深刻印象。


        一、专门化的应急管理培训系统

        德国有着专门的应急管理培训系统，遵循决策与执行相分离的原则，应急管理培训分为两个系统。一类是对应急管理负有政治责任的决策者培训，由联邦政府内政部公民保护与灾难救援署（以下简称BBK）所辖的应急管理、规划与公民保护学院（以下简称AKNZ）承担培训任务。接受培训的学员是在应急管理中负有领导、决策、指挥、规划、评估、培训等职能的领导人员，他们共同构成德国应急管理的行政指挥中心。这类学员主要包括德国联邦议会的议员、联邦州长，县长，大城市市长、联邦政府内阁成员、州政府内阁成员、联邦军队领导阶层、警察部门领导阶层、重要基础设施企业的高层管理人员、新闻发言人、负有领导功能的医院急救医师以及其它公民保护单位负责人。另一类是对应急管理的执行者培训。应急管理的执行者是在各种应急救援情况下的现场专业救援人员，他们运用各种专业救援知识与技术装备，负责灾难现场的指挥、协调与技术救援工作，由此构成了德国应急管理的策略执行中心。对应急管理的执行者培训主要采取分散化的方式进行，消防队、警察、联邦技术救援署以及参与应急救援的几个主要志愿者组织都有自己的应急救援培训系统与培训课程。以德国联邦技术救援署（以下简称THW）为例，其组织系统包括：一个总部、8个跨州间协会、66个跨县市间区域办公室、1个物流中心、两所培训学院、668个地方技术救援小组。全署共有800名专职公务员，另约有80000名志愿者。THW的主要职责有三项：一是代表德国联邦政府进行国际灾难救援；二是负责战争时期的德国公民保护；三是应州及地方政府的要求进行灾难技术救援。德国联邦技术救援署90%的培训任务都由分散于全国各地的地方技术救援小组承担。每个地方技术救援小组都有相同的标准化技术救援装备和培训体系，接受培训的对象都是THW的志愿者。还有10%的培训任务由THW的两所培训学院承担。


        二、专兼结合、以兼为主的培训师资构成模式

        德国应急管理的培训师资力量强，素质高。无论是在AKNZ还是在THW,其培训师资都采取专兼结合、以兼为主的构成模式。以AKNZ为例，全院约有100名职工，其中仅有30名专职授课教师，另70名为教学后勤辅助人员。但AKNZ每年约有500次教学研讨专题，培训学员超过8000人。大量的教学任务仅靠学院的自有师资力量是远远不够的。因此，AKNZ外聘了约150名兼职教师。他们大都是BBK的专家级官员，还有一些是应急管理领域的专家。尽管这些兼职教师不在学院挂名，但他们是学院开展培训的主要依靠力量。AKNZ根据培训项目需要，针对性地聘请部分兼职教师授课。比如危机心理干预就聘请BBK负责危机心理干预的官员来授课；志愿者体系课程就聘请BBK负责志愿者工作的官员来授课；危机新闻发布课程就聘请有过记者经历的原国防部新闻发言人来授课。这样的师资结构有利于把应急管理的实际问题与实战经验带到培训中来，理论与实践结合紧密，探讨问题专业深入，使得培训学员在应急管理观念、视野、技能上都得到了较大提高，培训效果较好。


        在THW所管辖的两所培训学院里，专职教师同样很少，其身份属于联邦政府的公务员，但他们都有过长期的THW志愿者经历，而且还是其中的佼佼者。而对大约8万名志愿者的培训都是由兼职的志愿者来承担。668个地方救援小组分布在德国各地，每个地方救援小组都由一名专业救援技术精湛、资历较深的志愿者担任负责人，主要工作是义务开展THW志愿者的技术救援课程培训。笔者曾考察了一个位于德国波恩市的地方技术救援小组，其负责人就是一位来自波恩大学的教授，在他的带领下，该地方技术救援小组的志愿者利用周末或其它休息时间进行技术救援培训与演练。


        即使是德国应急管理培训系统的专职教师，他们并不仅仅是理论专家，他们同样都经过培训，有着丰富的应急管理实践经验，因此与外聘教师授课风格、水平并无明显区别。这些专职教师一专多能，既要承担某些培训课程的讲授与研讨，同时又是培训项目和班次的管理者与服务者，类似于班主任的角色。由于是专职教师来负责培训项目的设计、管理以及部分授课，因此整个培训项目的培训内容体系、培训方法等都比较符合学员的实际需求。  

        三、培训对象的行业性与培训班次设置的层次性

        德国应急管理的培训对象主要限定于从事应急管理工作的相关人员，具有明显的行业性特征。这些人履行职责需要提高应急管理能力。如AKNZ,其主要职能之一就是为国内和国外应急管理的行政指挥中心人员提供公民保护与灾难救援的培训与进修。按照行业性要求培训学员，就能增强培训内容的针对性，也能为科学合理地设置培训班次打好基础。AKNZ根据培训学员的应急管理知识基础与岗位职责，分别开展初级班、中级班和高级班的培训。任何一位到初级班培训的学员，都要在培训开始之前，利用AKNZ的网络课堂，业余自觉学习应急管理基础理论。随后，根据网络课堂的学习情况，AKNZ对每个学员进行测试，并最终决定是否发放入学通知。初级班、中级班、高级班的培训是一个循序渐进的过程，学员不能打乱培训顺序，只有经过初级班的培训，才能进入中级班，最后进入高级班学习。初级班主要学习应急管理的基础理论、危机管理，并进行专题研讨，每班学员不超过30人。中级班继续加深专业知识，学习应急管理某一专门领域指挥和危机管理。在中级班，学院同时邀请两个不同的行政指挥中心人员，各13人，通过对抗演练与交流来分享应急管理经验。高级班阶段，学员需要继续加深专业知识，同时对应急管理采取多部门综合协调。高级班的教育培训任务是由学院与某一联邦部委或某一地方政府的应急管理行政指挥中心共同设计完成的，就其应急管理实际工作进行演练、讨论与改进。


        在德国，具体的灾难技术救援由THW承担。THW的培训任务主要由其所辖的两所培训学院与668个地方救援小组承担。培训学员分为两类：一类是技术救援指挥人员，另一类是技术救援专业人员培训。技术救援指挥人员培训又可以分为三个类别：第一是小组成员培训，培训班次是基础训练I,培_地点是THW的地方技术救援小组；第二是小组领导培训，其培训班次为基础训练II与小组领导训练（基础班），分别在地方技术救援小组与位于诺依豪森（Neuhausen）的THW培训学院接受培训；第三是团队领导培训，培训班次有团队领导培训I、II以及公共关系培训，培训地点都是位于诺依豪森的THW培训学院。这三个培训类别、六个培训班次，全部按照由低到高、由易到难的顺序逐步提高培训难度。


        对于技术救援专业人员的培训班次有四个：基础训练I、II、专业训练I、II.前三个培训班次都是在地方技术救援小组里进行培训，而专业训练II班次则是在位于哈亚（Hoya）的THW培训学院进行培训。四个班次的培训难度也是按照一定顺序逐步提高。所有技术救援专业人员的培训内容都是与灾难的技术应对有关，如机器操作、水净化、发电、卡车驾驶、无线联络、防爆、清淤、焊接等。  

        四、突出模拟演练的培训方法
 
        德国应急管理培训方法具有多样化与实战性特点，除了课堂讲授、专题研讨、案例展示等传统的教学方法外，他们还广泛采用情景模拟、桌面推演、实地演练等培训方法。这种突出模拟演练的培训方法非常适合应急管理实践强的特点。一般说来，模拟演练要比一些传统的培训方法更为有效。就拿案例教学来比较，案例教学往往是对已有的案例进行分析，找出问题原因，分析对策，学员缺乏身临其境的感觉，参与其中的程度比较低。而模拟演练的方法，首先可以设置一个场景，让学员马上进入危机状态，给定危机的时地点、灾情、任务及完成任务时限间场景，并分配给每个学员具体的行政指挥中心人员角色，并承担相关部门的应急职责。整个培训班次的学员就组成一个应急管理行政指挥中心，面对灾情，要在一定情景中进行危机决策与协调。演练的过程与最后的决策成果由教师来评判并讨论。模拟演练的培训方法对学员以往的知识与经验构成是很大的挑战，要求学员具有较高的快速学习能力与扎实的专业基础知识，同时，也要求学员具有较高的知识运用能力，把各种专业知识与技能融会贯通，快速应对危机。

        德国应急管理的模拟演练培训方法还有一个鲜明特点，即实战性。尽管是模拟，但它不是简单的、虚拟的角色扮演，而是完全按照实际政府应急管理模式进行的。AKNZ有四间应急管理行政指挥中心模拟教室，其演练设施与政府实际急行政指挥中心完全相同。参加培训机构与人员都是各地各部门应急管理行政指挥中心人员与策略执行中心人员。演练时的工作任务就是学员在应急管理中的工作职责；演练的流程就是正式应急管理工作流程；演练的场景就是针对风险较大的各种灾难。正是这种实战性大大提高了模拟演练对学员工作的实效性，真正体现按需施教，学以致用，防止出现培训效果虚置现象。

        五、培训课程设置标准化
 
        德国按照标准化的要求开发应急管理培训课程，现已基本覆盖了应急管理的各个流程及不同专业领域。在AKNZ,学院可以提供六个应急管理领域的培训课程：第一培训领域是公民保护培训的基础课程以及各个研讨班的协调、沟通与管理；第二培训领域是对灾难防护中领导者的培训；第三培训领域是国内国际应急管理培训、军民合作培训；第四培训领域是公民保护的特殊知识培训；第五培训领域是应急管理战略规划培训；第六培训领域是应急管理跨州演练。在这六大培训领域里，具体设置的专题讲授与研讨的课程有：国家安全预先保障、行政机关的危机管理（包括关键基础设施运营）、危机协调与沟通、突发事件的社会心理干预、原子生化危害的防治与保护、救灾医学、军民合作、灾难现场的文化遗产保护、交通与食品保障、重要基础设施的保护、应急管理策略执行方面的领导与管理、IT与通信技术保障。

        在THW,培训系统由三部分组成。THW位于诺依豪森的培训学院主要提供技术救援的领导指挥人员培训。培训课程体系有六个标准化模块，它们分别是S1（人力资源保障培训）、S2（灾情现场分析培训）、S3（组织协调培训）、S4（应急物流培训）、S5（媒体沟通培训）、S6（通讯技术保障培训）。位于哈亚（Hoya）的THw培训学院主要进行应急救援的专业技术培训。培训项目众多，比如有陆上搜索、海上搜救、挖掘、机械修理、抽水泄洪、提供饮食、夜间照明、发电、爆破、重要基础设施的紧急重建、水净化、清除淤泥、管道营救、高空投放等。地方技术救援小组提供的是基础培训，最大特色就是讲授与实践操作广泛结合。每个地方技术救援小组共有75个培训单元，每个单元培训时间为45分钟。按照标准化的要求设置培训内容，从而保证了THw的所有志愿者都能接受大体一致的技术救援培训。
 
        六、几点启示
 
        我国目前正处在社会转型之际，各种突发事件层出不穷，政府的应急管理压力巨大。尽管德国应急管理教育培训与我国相比，具有国情差异与地域局限，但其中一些好的培训思想、方法及措施对建立我国应急管理培训体系具有启发意义。

        （一）完善我国应急管理培训的体制机制
 
        我国应急管理培训一个突出现象是培训机构与模拟演练组织的分散性。各类、各级干部培训机构和高校都开设了应急管理或危机管理的培训课程，但课程内容并不统一，培训形式各有招数，模拟演练五花八门。如干部培训机构在应急管理培训中由于缺乏专门的场地和设施，往往结合案例教学以“纸上谈兵”的形式为主。而有关政府应急管理部门的模拟演练则各自为战：消防部门的练灭火、公安部门演练除暴、海事部门演练水上救援、武警演练反恐，往往缺乏统一规划和专业人员的指导。因此，借鉴德国的模式，建议国家应开办专门的应急管理学院，把对我国各级各地党政机关、企事业单位、社会团体的应急管理领导人员相对集中起来，在专门的应急管理学院进行专业训练。目前，国家行政学院正在筹建应急管理学院，应该以此为契机，相对集中培训力量和机构，构建全国各省市的专门应急管理培训中心。鉴于多数地方省市行政学院与党校已经合并，又由于党校系统作为干部培训的主渠道，应该把应急管理培训中心设置在各省市党校系统或行政学院系统。同时，加大上级应急管理培训机构对下级培训机构的指导与培训，力争在应急管理培训系统内做到资源共享、演练场所设施共用，从而实现应急管理培训的全国一盘棋格局。

        （二）应急培训师资专兼结合、以兼为主
 
        根据德国应急管理培训师资力量的构成经验，应急管理培训课程大可不必都由培训学院或应急管理中心的教师全部承担。各级应急管理培训中心只需招聘少量教师和专家，他们即负责授课又负责应急培训项目的设计，还可自主管理外聘教师。这样做的好处是减少教师编制及财政负担，同时还可以外聘应急管理专家授课，把鲜活的应急管理经验带进课堂，提高培训的针对性与生动性。

        （三）优化培训内容，突出应急管理培训的操作性与实践性
 
        我国应急管理培训水平参差不齐，但一个总的事实是培训水平整体较低。部分省市党校和行政学院所开展的应急管理培训只是在主体班上设置一个或两个专题，泛泛而谈应急管理的基础理论与案例。这样蜻蜒点水式的培训，一是难以涵盖应急管理的一些专业领域，比如危机的心理干预、危机状况下的决策、风险分析、媒体沟通等管理实务；二是难以深入解决应急管理中的深层次难题；三是不能体现应急管理培训的操作性与实践性，培训效果大打折扣。目前全国党校和行政学院系统只有上海和天津党校建立了应急管理培训演练室，更多省市党校和行政学院对应急管理培训只停留在课堂讲授与案例分析上。借鉴德国应急管理培训经验，应逐步扩大应急管理培训的专业领域，大量采用情景模拟、桌面推演、实地演练等培训方法，注重应急管理的操作性与实践性。

        （四）按照行业性、长期性的要求，相对集中培训对象
 
        德国应急管理的培训对象都是负有政治责任的行政指挥中心人员与应急策略执行人员。培训教师也是专业的应急管理专家，这种模式可以称为专门机构对专业人员的培训。反观我国应急管理培训，几乎可以称为非专业机构对非专业人员的培训。一方面，我国应急管理培训的专业化师资很少，另一方面，培训对象很多不是从事应急管理的领导人员与救援人员。而且我国的干部培训流动性比较大，也许今年还从事应急管理工作，接受应急管理培训，但到明年，学员就可能不再从事应急管理工作。这样既浪费应急培训资源，又浪费应急管理人才。建议向德国学习，应强化应急管理培训对象的行业性与长期性，这样既能稳定应急管理人才队伍，也能使学员快速积累经验，提高能力。

        （五）突出应急管理培训班次设置的科学性与针对性
 
        德国应急管理的培训班次设置遵循从低到高、从易到难，分类分级、循序渐进的原则，根据应急管理的决策与执行两大职能，对培训学员根据其工作职责与特点分成两大类别，不管是对行政指挥中心人员的培训，还是对应急策略执行人员的培训，都是按照逐步提高能力的思路设置班次。在我国，不同层级政府的应急管理人员所要求具有的能力也是不相同的，不同级别的不同地域的应急管理工作部门，其工作性质、任务、实际情况及特点等各不相同，培训要有很强的针对性，要能激发学员兴趣，满足学员需求，才能取得好的效果。我国应急管理培训班次的设置，也要分层分级，还要考虑地域特征，真正突出培训班次设置的科学性与针对性。

        （六）提高应急管理培训课程的标准化程度
 
        培训课程体系的标准化，并不是说所有培训学员都要接受相同的培训课程与内容。德国应急管理培训课程体系的标准化，是要保障同类同级的培训学员接受到大体一致的培训知识与技能。如对THW的志愿者培训，所培训项目与培训时间都有严格规定，不能随意增加与减少，培训完成之后，还要进行严格的考核。我国应急管理培训课程内容设置还没有一个科学的标准，具体专题设置也没有统一规范。建议开发一套科学、合理、标准的应急管理课程体系，使其成为开展应急管理培训的基础。

        注：本文为江西省社会科学研究基金“十一五”（2008）规划课题：“政府应急管理能力评价体系研究”（08SH26）阶段性成果。

        作者简介：

        凌学武，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师。