吕孝礼、薛澜：科学推进风险治理 真正强化“两个根本”

发布时间：2021-04-09

引言

从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，是习近平总书记对做好应急管理工作提出的新的两项根本性要求，既是重要理念，又是重要原则，也是重要方法，必须深刻领会，认真抓好贯彻落实。
近年来，我国应急管理工作取得重要进展，“关口前移”逐渐成为各行各业的共识，安全生产隐患排查治理及自然灾害综合风险普查等风险治理相关工作都在逐步推进。这些工作有利于“从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题”，回应了当前我国应急管理工作面临的紧迫需求。
但是，我们必须看到，我国安全生产正处于爬坡过坎期，自然灾害处于风险易发期，城乡间、地区间、行业间生产力发展水平不均衡，新的风险因素明显增多，决定了我国应急管理工作比很多国家都要复杂。在推进风险治理工作过程中，必须善于抓源头、抓根本，以自我革命的精神推进理念变革、制度变革、管理方式变革。
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建立与“十四五”规划要求相适应的政绩观和考核体系

风险治理工作因难于在短期内看到政策效果，加之官员任期有限，国内外不同程度上都存在对风险治理缺乏足够重视的政策困境。要想破解这一困境，特别需要在顶层设计上有所突破。前不久公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）就提供了突破政策困境的制度安排。“十四五”规划将安全工作提升到了全新高度，这在客观上要求风险治理成为未来政绩观和绩效考核体系的重要组成要素。具体来讲，需要在执政理念上把安全发展作为核心发展理念，在顶层设计上引导主要领导干部树立与风险治理相关的政绩观，在各级干部绩效考核体系中对风险治理工作赋予足够的权重。

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科学认识参与各方行为规律，“循证”制定相关政策

很多地方在重大突发事件之后常会立即开展专项治理，试图收到立竿见影的效果。然而，这对于治愈存在多年的“顽疾”往往效果有限，反而使参与各方疲于应付。近年来广为使用的行为洞见理念或许可为解决该问题提供一些借鉴。当前，以“助推”为代表的行为洞见理念已被经济合作与发展组织、世界银行等国际组织和欧盟、美国、英国等国家和地区广泛接受，其核心是深入分析个体存在的认知偏误，政策制定者可以基于人们的行为规律有针对性地设计备选方案，在不显著改变备选选项激励水平的情况下，潜移默化地影响个体行为选择，从而更好地达到政策实施目标。同样，风险治理工作也可在科学分析参与各方行为规律的基础上，更科学、更“循证”地制定相关政策。

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风险治理考核应从重结果转变为结果过程并重

国外相关风险治理经验表明，仅关注结果指标的风险治理模式不仅难以持久发挥作用，还会因被监管对象采用一些权宜策略性行为使得预期效用大大减弱，甚至出现负面效应，难以从根本上提高风险治理水平。一般情况下，当风险治理达到一定水平后，需要从单纯的结果导向逐步过渡到更重视过程管理，把降低过程风险作为工作绩效考核的重要指标，真正实现风险治理关口前移，推动系统风险大幅降低。

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风险治理应跨越单部门、多方参与、协同共治

在传统风险监管工作中，监管部门与被监管对象易形成“猫捉老鼠式”的对立关系，即监管方重视风险管控却不重视提供服务和支持，被监管方躲避监管却没有意识到政府监管对减少事故风险的作用。未来，在严格执法的前提下，监管部门可尝试利用自身优势，帮助技术实力较弱的中小企业增强安全生产意识，提高安全生产能力，形成监管部门与被监管企业互信合作的良性风险治理机制，从而推动风险防范和隐患排查等工作顺利开展，最终实现降低安全风险的共同目标。同时，应逐步推动行业协会发挥纽带作用，促进企业与协会合作共治来消减共同面临的风险隐患，进而避免或减少事故发生。

剖析天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故等重特大突发事件案例，可以发现风险信号的信息采集和报送容易集中在“条”上，不同部门之间、条块之间、政府与社会之间的合作仍然存在短板。因此，要强化“两个根本”，不能仅依靠应急管理部门，而需要深度梳理风险和应急管理体系的责任链条，让所有相关部门明确自身责任。同时，要改变风险治理和隐患排查仅仅依靠政府部门的局面，重视和善于通过政府与行业信息公开和强化社会监管等措施，让社会组织和公民也有机会参与到相关工作中来，真正形成“政府—市场—社会”协同共治的新局面。

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梳理各级政府能力配置，做好风险治理事权划分

与很多政策领域一样，风险治理领域也推进了央地事权划分工作，但仍存在能力配置和事权划分在政府层级间不匹配的问题。本轮机构改革过程中，上下一般粗的“职责同构”现象仍在一定范围内存在。与之相对应的是，不同层级应急管理部门面对的主要工作数量和性质存在较大差异。各级政府应急管理体系的建立应从自身工作实际出发，进一步梳理人员编制、职责权限和治理能力现状，以此为基础进一步做好央地事权划分工作。

特别需要指出的是，各级政府在应急管理工作中已逐步明确了“属地管理”原则。然而，这一原则在实务工作中面临执行难题。不少属地政府难以妥善处理与垂管单位和大型国企的监管和协调关系。因此，有必要进一步明确责任机制，建立条块结合的风险信息分享与应急联动机制，尤其需要加强平时的风险信息共享和综合研判机制的建立，以及应急时期的联动指挥和联合信息发布机制的建立。

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做好事后调查分析不只停留在问责上
我国目前的事故调查机制过于强调问责调查，虽一定程度上在短期内提升了各级政府主要领导对于风险治理工作的重视程度，但也容易导致调查机制扭曲，使得对一些事故的深层次诱因难以进行深入挖掘，从而影响事故经验教训的分享和学习。因此，需要进一步完善事故调查机制，推动从问责导向的事故调查机制向问题导向、学习导向的事故调查机制转变，真正从血的教训中进行深度学习反思，从而“从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题”，切实提高系统的安全性。
此外，事后学习整改不是轰轰烈烈的运动式治理，而是要把“两个根本”带来的政治势能转化为制度化的风险治理机制和治理能力。所谓制度化，不单体现在出台了多少规章制度，更需要体现在领导干部和参与各方对于风险治理工作形成的共识和给予的行动支持。
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扎实推进能力专业化工作

我国综合性应急管理体系建立时间尚短，从业人员多元，尚未形成具有广泛共识的职业体系，特别是能力专业化水平还有待提升，体制机制改革仍需进一步落实到位。深入推进风险治理相关工作，离不开具有专业技能的职业群体以及与核心应急管理工作岗位相匹配的专业人才队伍。未来需要进一步加强应急管理等相关学科的建设，完善职业培训和进修体系、领导干部培训体系等，以更好满足各类应急管理从业人员职业生涯发展不同阶段的能力专业化需求。

（吕孝礼系清华大学公共管理学院长聘副教授、应急管理研究基地副主任；薛澜系清华大学文科资深教授、应急管理研究基地首席专家）