陈贇专栏：国企如何进行应急管理体系和能力建设？

发布时间：2020-05-26

摘要：应急管理体系和能力建设是国有企业治理最基础的部分。坚持五个原则：以人为本、预防为先、分类管理、数字集成、属地管理。抓好八大内容：进行应急管理研究、拟订应急管理规划、建立应急管理制度、成立应急组织体系、加强应急救援力量、制造应急紧缺产品、开展应急救援培训、重视应急舆情引导。

关键词：国企， 应急， 突发事件， 原则， 内容， 实例

随着社会发展，许多不确定性事件会悄然而至，形成突发事件，给生命财产造成重大损失。应急管理承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。十九届四中全会《决议》提出，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。国有企业必须加强应急管理体系和能力现代化建设，防患于未然，最大限度保护干部职工免受伤害和国有资产免受损失。

一、突发事件及其特征

应急管理针对的是突发事件。所谓突发事件就是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。我们一般依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，把突发事件由高到低划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四个级别，并依次采用红色、橙色、黄色、蓝色来加以表示。突发事件一般有以下几个特征：1、引发突然性。突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的飞跃过程，它发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度，是难以预测的。2、行为破坏性。突发事件常给生命和财产造成损失，不同级别的突发事件造成的损失程度不同。有些突发事件不仅是造成生命财产损失，还会对环境、经济乃至政治都有很大的影响。3、成因复杂性。突发事件种类不同，成因也就不同。有些突发事件是人为操作失误造成，如核电站泄露、化工厂爆炸、金融海啸等；有些突发事件是自然界各种因素汇聚，如地震、病毒传播的疫情、台风等。4、救援综合性。突发事件可能造成人员伤亡、财产损失、环境破坏、经济停滞等，所以应急救援需要多方面的力量，如政府人员、医护人员、环境保护专家、金融专家、产业系统专家等。各种救援力量需要统一指挥、协调配合。5、预防重要性。正如海恩法则指出的，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。有效觉察潜伏的危机，就可以降低突发事件发生的概率，减少突发事件造成的损失。预防是突发事件管理中最简便、成本最低的方法。

二、加强应急管理体系和能力现代化建设的紧迫性

1、国有企业应急管理管理体系和能力建设仍然十分薄弱。

国有企业既有易发爆炸的化工行业，又有劳动密集型的建筑行业，还有资本密集的金融行业，许多国有企业还处在易受台风影响的区域，而这些特征使国企容易受到安全生产、金融系统性风险以病毒传播等突发事件的冲击。目前情况来看，国有企业应急管理工作仍存在着许多问题。如应急管理意识不强，由于应急管理的本质是有急而应，因此，在平和时期，应急的作用显现不出，不如产品生产、销售，金融的融资，干部队伍管理等方面那么重要和紧迫，应急管理在国企日常运行中并没有得到应有的重视。应急管理体制机制不完善，许多企业应急管理资源和责任分散在办公室、生产调度、物资采购、安全监管等多个部门，受到体制和机制不健全的制约，影响了企业应急管理资源的效率。应急舆情重视程度不高，信息传播新格局下，自然灾害、社会安全灾难和公共卫生事件等重大突发应急事件发生后的舆论生态更为复杂，不少突发事件从简单生产事故发展成政治焦点问题。此外，还有应急预案的可操作性不强；应急培训演练流于形式；投入不足，缺乏保障资源支撑等。如上海市应急管理局挂牌成立10天，就对4家中央在沪和地方国有企业集中下达了责令限期整改指令书，对其中3家企业安全生产涉嫌违法违规行为立案调查。全国化工行业明查暗访组到四川省，实地抽查了 5 家企业和 2 个工业园区，查出隐患问题108 项，其中有 5 项属重大隐患。

2、突发事件造成的损失越来越大。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。无论是疫情传播、台风、地震等自然灾害，还是生产安全、资本市场的剧烈波动等人类活动，这些重大不确定性事件，如果应急管理体系和能力建设现代化不足，都可能造成重大损失。世界银行基于洪水、风暴、地震和海啸等灾害对人们福利的影响，根据消费的下降来损失估计，提出全球自然灾害每年造成的损失为5200亿美元，比通常报告的资产损失大60%。2020年这次新型冠状病毒疫情，使全世界210多个国家和地区感染新型冠状病毒，感染人数500多万，死亡人数逾30万，“太平世界，环球同此凉热。”联合国经济和社会事务部5月发布2020年中期《世界经济形势与展望》报告指出，在新冠肺炎疫情的大背景下，世界经济预计将在2020年萎缩3.2%，这标志着世界经济发生了自1930年代大萧条以来最强烈的经济收缩。中央企业2020年第一季度实现营业收入6万亿元，同比下降11.8%，超过8成企业营业收入下滑；实现净利润1304亿元，同比下降58.8%，57家企业净利润同比下滑，26家企业经营净亏损。

3、应急管理是国有企业治理体系和治理能力现代化必不可少的重要组成部分。防灾减灾，人命关天；应急管理，责重泰山。党和国家高度重视包括公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件的应急管理工作。 我国建立以“一案三制”(应急预案，应急体制、机制、法制)为特征的应急管理体系。其中，应急预案体系是核心，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等在内的各类公共突发事件，数量达数百万个，形成了一个“横向到边、纵向到底”的、完整的突发事件应急预案体系。2018年3月的党和国家机构改革中组建了应急管理部，随后地方政府也相应组建了应急管理部门。国有企业治理体系和治理能力现代化不仅需要完善现代企业制度，加强党委会、股东会、董事会、监事会及经营班子建设，还需要发展应急管理体系，理顺应急管理体制、明确相应责任清单以及加大资源保障力度等。应急管理体系和能力建设是国有企业治理最基础的部分，根基不牢，就会地动山摇，没有应急管理体系和能力的现代化，就不可能有国有企业治理体系和治理能力的现代化。国有企业是中国特色社会主义经济顶梁柱，是党和国家最可信赖的依靠力量，在党和人民需要的关键时刻，国有企业必须拉得出、冲得上，顶得住、打得赢，所以，国有企业应急管理体系和能力现代化建设必须走在前列，为国分忧，为民奉献。

三、加强应急管理体系和能力现代化建设的原则

一是以人为本的原则。国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量，因此，国有企业应把保障公众健康和生命安全作为首要任务。切实履行好社会责任，把国企干部职工的生命安全看得高于一切。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，要及时采取人员避险措施；突发公共事件发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护。

二是预防为先的原则。要对可能发生的危机设置层层“屏障”、建立各种“防火墙”，提高整个国企抵抗危机的“免疫力”。根据企业实际和突发事件类别建立不同预警指标体系，预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、组织准备、物资准备和技术资金准备等。

三是分类管理的原则。应急管理要精准。不同类别的突发事件形成的原因、造成的影响、处置的方式等会有很大的不同，必须分类管理，才能效率更高，效果更好。针对不类别的突发事件，需要相应的预警体系、应急制度、救援人员和技术装备。

四是数字集成的原则。由于突发事件种类多，成因复杂，影响范围广泛，如果还靠传统方法，如人眼观察报告、纸质化表格报送、领导会议布置等，应急反应速度较慢，效果不好，各种漏洞层出不穷，因此，我们必须使用现代信息技术，进行数字化集成，提高应急管理的效率。坚持“信息共用、功能通用、项目应用”原则，提高应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平。

五是属地管理的原则。2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》提出，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。国企应急管理应积极主动与当地政府相关部门对接汇报，相关数据及时准确报送，发生突发事件应迅速向当地政府报告，呼吁救援，对当地政府各种救援工作积极配合、鼎力支持。

四、加强应急管理体系和能力现代化建设的内容

一是应急管理研究。按规律办事，深入研究，可以减少应急工作的盲目性。我国目前十分重视应急管理体系和能力建设的研究工作，2019年11月29日下午中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。我国从中央到地方，成立了许多应急管理研究院，如中国应急管理研究院 、河北省应急管理科学研究院等，许多大学也成立应急管理研究院，如北京师范大学减灾与应急管理研究院等。国有企业应结合企业自身实际，深入研究可能发生的突发事件成因和发展规律，提高应急管理工作的针对性和科学性，必要的时候，还要善于借助“外脑”。

二是应急管理规划。“十四五”将是全面提高国企对于突发事件的处理处置能力、加快推进包括风险治理在内的治理能力与治理体系现代化建设的重要机会窗，因此国企应大力推进突发事件应急管理体系与规划体系有效衔接。现正在开展的“十四五”规划编制，须将突发事件应急管理体系建设全面纳入十四五规划，用规划的力量优化国企的应急管理体系和突发事件的应急处理处置能力，有效应对面临的重大风险挑战。国企需要把应急管理规划与相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等有效对接，使国企应急管理规划既根据企业实际情况有针对性地安排，又能纳入属地的应急管理规划体系中，形成属地应急管理一盘棋。

三是应急管理制度。应急管理制度既是一种责任体系，明确各自的责任，防止失职渎职，便于追责；也是一种操作规范，使人们知道做什么，怎么做，做到什么样程度。我国与应急管理有关法律法规主要有《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《消防法》、《安全生产法》、《特种设备安全法》等多部法律法规，国企应急管理制度要依据这些法律法规进行制订。建立安全风险分级管控责任制度，明确各级各部门各岗位具体工作职责，全面落实风险分级管控及管控排查的要求。建立相关考核奖惩制度，将风险管控、隐患治理、持续改进等日常工作情况与相关责任人的经济收入、评优等相挂钩，形成激励约束机制。

四是应急组织体系。国企应当建立健全应急管理的组织体系，明确分管领导；在一些风险易发行业，如化工、核电、金融等，这些国企应当设立专门的应急管理部门。对设立的应急管理部门要有“三定”方案，即定机构、定编制、定职能，有人员配置，有岗位职责，还要有经费保障。应急组织体系一般应分为5个核心应急功能机构，即指挥、行动、策划、后勤以及财政／行政。应急指挥部内包括应急总指挥、应急副总指挥及现场指挥，应急总指挥一般由企业第一负责人担任，副总指挥由生产副总经理或行政副总经理担任，现场指挥由事发单位第一负责人（如车间主任）或生产副总经理担任。

五是应急救援力量。国企应根据所处行业风险不同，每年预算中单列出营业收入的一定比例数额资金作为应急管理资金。国企根据干部职工特点和所处行业，选拔一定的人才组建不同种类的应急救援队伍，如金融行业，就选择熟悉金融法律法规和金融产品运作的人才，化工行业就选取该化工产品有深入研究或在一线有丰富经验的员工，医院选取有关科室的医生和护士骨干。国企根据自身实际情况加快打造“空、天、地”三维一体、“横向到边，纵向到底”覆盖国企全域的应急指挥通信网络。

六是应急产品制造。今年3月，浙江省委省政府印发《关于以新发展理念引领制造业高质量发展的若干意见》，指出要大力发展应急产业，加强应急物资及产能储备，做强应急物资产业链。许多应急产品制造不仅仅是关系到应急物资储备问题，也是企业转型升级的重要突破口。从我国这次新型冠状病毒疫情防控来看，数字化、智能化在应急管理中的有特殊作用和突出作用。加大数字经济发展变得十分重要。国企要围绕提升数字产业规模和能级，实施云计算、大数据、人工智能、智能硬件等行动计划，着力培育壮大集成电路、高端软件等基础产业，创新发展云计算、大数据、人工智能等新兴产业，积极抢占柔性电子、量子信息等未来产业发展制高点。

七是应急救援培训。应急救援培训的作用是让救援队伍在平时积累应急救援的相关知识和技能，以便在关键时刻知道该做什么，该怎么去做，需要准备哪些装备，需要掌握哪些技能。国企应当按照国家有关规定对从业人员进行经常性安全生产教育和培训，承担从业人员的教育和培训费用，并建立从业人员安全生产教育和培训档案。国企应当每年至少举行一次应急演练，每年主题可以有所不同，如针对疫情传播、针对化工爆炸、针对重大生产事故、针对资金兑付危机等作为演练主题。对国企组建的应急队伍，每年至少参加一期5天左右的相关专业的培训课程，提高应急救援能力。

八是应急舆情引导。信息传播新格局下，自然灾害、社会安全灾难和公共卫生事件等重大突发应急事件发生后的舆论生态更为复杂，健全和创新舆论引导机制十分紧迫。一要舆情预警。通过分类、梳理、分析突发事件网络热门评论的演变特征、趋势等，建立健全危机信息数据库，从而更好地监测预警。二要积极响应。统一信息发布口径，适时表态发言，让真相“跑赢”谣言，抢占舆论引导的制高点；让科学“战胜”盲动，赢得信任、树立形象、稳定民心。三要舆情引导。把握舆论传播规律和特点，厘清质疑点、炒作点、突破点，选好节点，组织议题策划，梳理话题的主次，科学设置话题的次序，拟定引导方向。实现新兴媒体与传统媒体评论引导的同频共振，营造强势主流舆论。

五、加强应急管理体系和能力现代化建设步骤

下边以化工企业为例谈谈怎么加强应急管理体系和能力现代化建设：

1、组建应急管理领导体系。建立以董事长为总指挥，总经理、分管安全生产和分管办公室的两个副总经理3人为副总指挥，设有负责日常应急管理工作的应急管理处（部），包括办公室、财务处、后勤处等机构，以及组建相应应急救援人员（包括专家、工程师和一线操作人员）的领导体系。对应急管理部进行“三定”方案。至少包括制订应急管理的规划、制订应急工作各方面的相关制度、预警信息的汇总和初步研判、应急演练、应急人员的教育和培训以及与地方政府相关部门的对接沟通等职责。应急管理领导体系是公司治理体系和治理能力现代化重要组成部分，至少每月有一次应急管理的集中工作例会，每年有一次应急演练，应急救援队伍每年至少有一周的相应应急救援专业的培训。应急所需经费列入公司年度预算。

2、列出公司全部危险源清单。依据《安全生产法》、《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》、《风险管理原则与实施指南》（GB/T 24353）、《企业职工伤亡事故分类》（GB 6441）、《生产过程危险和有害因素分类与代码》（GB/T 13861）等相关法律法规、规章标准、政策等要求编制。

搜集资料。（1）相关法律法规、规章标准及政策文件；（2）本企业相关设备、设施的法定检测报告；（3）本企业相关设计、安全评估报告和生产工艺、装置、设备的说明书；（4）本企业总图、工艺布置图、设备及电气布置等相关图纸；（5）本企业工艺物料说明书及安全技术说明书；（6）本企业相关规章制度、安全操作规程、安全生产应急预案；（7）本企业及相关行业生产安全事故资料。（8）发动一线职工积极参与相关岗位（设备、作业）的风险识别、风险评估、风险分级和风险管控措施的制定提供建议。

危险源辨识。采用适用的辨识方法，对风险点内存在的危险源进行辨识。一般应该以最小风险点（岗位、设备、作业）为辨识基本单元，通过对物的状态、环境及管理的因素和人的行为进行辨识，综合考虑起因物、引起事故的诱导性原因、致害物、伤害方式等进行风险分类，并确定各类风险可能导致的事故类别。

——人的行为。以工作危害分析法（JHA），编制作业活动危险源辨识表，对作业活动分解为若干个相连的工作步骤，辨识每个工作步骤的危险源、可能导致的事故。

——物的状态、环境及管理的因素。以安全检查表法（SCL）对各风险点进行辨识，从基础管理、选址布局、工艺管理、设备管理、电气系统、仪表系统、危化品管理、储运系统、消防系统、公用工程系统等方面，制定安全检查表。

参照《重点监管危险化学品安全措施和事故应急处置原则》、《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》、《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》等，制定安全检查表。对于复杂的危险化工工艺和化工装置采用危险与可操作性分析法（HAZOP）、LOPA分析法等方法进行辨识。

风险管控清单。在全面风险辨识、风险评估与分级的基础上，完成安全风险清单、安全风险分级管控清单、岗位风险管控排查表等各类清单的编制。建立安全风险分级管控责任制度，明确各级各部门各岗位具体工作职责，全面落实风险分级管控及管控排查的要求。建立相关考核奖惩制度，将风险管控、隐患治理、持续改进等日常工作情况与相关责任人的经济收入、评优等相挂钩，形成激励约束机制。

风险公告警示。企业应在适当的位置，对企业、区域、岗位（设备、作业）的安全风险、风险管控措施、管控责任人等进行公告警示。

3、信息搜集。利用现代信息科学技术，如摄像、传感、VR(虚拟技术)、GPS、人工智能(AI)、RFID(射频识别)、5G、大数据、ERP、区快链、物连网、云计算等微电子技术、光电子技术、通信技术、网络技术、感测技术、控制技术、显示技术等，把危险源数字化、集成化。根据企业情况，加强内部信息化管理平台建设，构建企业安全风险数据库，实现对风险管控、隐患排查治理信息的在线上报、统计、分析及指令推送等功能，力争实现风险管控和隐患管理在线预警功能。

4、信息研判。通过一定的评估方法，对风险点存在的各类风险的大小进行定量或者定性评估，并依据不同评估方法对应的风险等级判定准则，如经验类比法、风险矩阵分析法、作业条件危险性分析法、风险程度分析法等，对风险按照大小进行分级。

按照企业、区域、系统内相关岗位（设备、作业）风险大小、危害涉及人数，建立相关模型，借助管理信息系统（MIS）和决策支持系统（DSS） 对数据分析和研判风险形势。

5、制定管控措施。不同级别的风险要结合实际采取一种或多种措施进行管控，确保各类风险处于可接受范围。

——工程技术措施。主要包括：消除或减弱危害；替代；封闭；隔离；移开或改变方向等。

——管理控制措施。主要包括：制定实施作业程序、安全许可、安全操作规程等；减少暴露时间；监测监控；警报和警示信号；安全互助体系；风险转移等。建立安全风险分级管控责任制度，明确各级各部门各岗位具体工作职责，全面落实风险分级管控及管控排查的要求。

——培训教育措施。主要包括：三级教育、转复岗培训、特种作业人员培训、日常安全教育、专项培训等。

——个体防护措施。

——应急处置措施。

风险分级管控遵循风险越高管控层级越高的原则，上一级负责管控的风险，下一级必须同时负责管控，并逐级明确每一级的具体管控措施。对于操作难度大、技术含量高、风险等级高、可能导致严重后果的岗位（设备、作业）重点进行管控。

6、编制应急预案。按照国家“一案三制”应急管理体系建设总体要求，突出石油石化行业安全生产应急管理特点，依据国家安全生产、应急管理等相关标准规范，参照国际惯例，建立企业应急预案体系。包括以下几点：应急工作的组织和职责；参与处理事故的人员；应急服务信息；内、外部联络；发生某一事故时应采取的相应应急措施；危险材料的潜在危害及应采取的措施；培训计划及有效性试验。

7、建设应急控制中心。应急控制中心是实施应急体系的最核心部分，其建设至关重要，其体系包括：足够的内外线电话和无线通讯设备；危险物质数据库：危险物质名称、数量、存放地点及其物理化学特性；救援物资数据库：应急救援物资和设备名称、数量、型号大小、存放地点、负责人及调动方式；设施示意：——救援设备存放点；——消防系统；——污水和排水系统；—设施接口；风速、风向和气温等测量仪器；个人防护和其它救护设备；厂内职工名单表；关键岗位人员的住址和联系方式；现场其他人员名单，如承包商和参观者等：地政府和紧急服务机构地址和联系方式；应急与事故处理法规标准手册。

8、关键岗位人员。现场事件管理者特殊着装，从服装或帽子的穿戴上很容易辨认。现场事件管理者应肩负如下责任：ａ评估事件的规模；ｂ建立应急步骤以确保工人的安全，减少设施和财产的损失；ｃ在消防队到来之前，直接参与救护和灭火活动；ｄ安排寻找受伤者；ｅ安排非重要工人撤离到集中地带；ｆ设立与应急中心的通讯联系点；ｇ在现场主要管理者到来之前担当起其责任；ｈ给应急服务机构提供建议和信息。

9、应急程序演习。编制《应急预案演练实施指南》，对应急演练工作纳入年度重点工作和计划，同时在演练中抓好“两个重点”，做到“三个结合”，提高应对突发事件的综合能力。“两个重点”即重点抓好基层现场的应急处置演练，重点抓好专项专业化应急演练。“三个结合”即基层现场处置和企业救援响应相结合，企业内部应急处置和企地联动救援相结合，桌面应急功能和响应流程“推演”与现场情景模拟和岗位实战“操练”相结合。每一次演练后，对该计划是否被全面检查并找出不足和缺点。在必要的时候修改应急计划以适应现场设施和危险物的变化。

10、应急培训工作。组织起草《应急业务培训大纲》，指导和规范集团公司应急业务培训工作。对企业领导干部、应急监督管理人员、生产运行部门应急指挥人员和行政管理部门应急工作人员，以及应急管理体系（预案）审核员，进行法律法规、应急管理体系建设、突发事件信息管理和应急预案编制与审核等应急业务知识进行培训，提升应急骨干队伍的能力。

(本文为国家社科基金重大项目“国有企业监督制度改革与创新研究（17ZDA086）”阶段性成果。作者陈贇系浙江省国资委派驻企业监事)